Рубрика | Украина

У пропасти на краю

У пропасти на краю

Непродуманная кадровая политика и хаотические структурные преобразования делают реформирование страны невозможным

Принято считать, что наша страна располагает колоссальным кадровым потенциалом в любой сфере, будь-то государственное управление или энергетика, переработка нефти или добыча газа. Достаточно щелкнуть пальцами, и в Украине найдутся десятки честных политиков, способных повести за собой миллионы граждан. И сотни профессиональных управленцев, которым ничего не стоит решить все существующие в стране проблемы. И тысячи квалифицированных служащих, которым по плечу 62 реформы, намеченные Президентом. Но тщетные потуги представителей нынешней руководящей «элиты» по превращению закрытой от общества и оторванной от его нужд правительственной машины в безупречный государственный механизм говорят о том, что они движутся в обратном направлении.

В полной мере ощутить дыхание бездны, у которой оказалась наша страна, могут только имеющие опыт работы в государственном управлении, науке и образовании в советские времена. Конечно, «свидомые» политики, чиновники и грантоеды, успешно утилизирующие ресурсы зарубежных спонсоров, не торопятся кричать «караул!». Им всё ещё кажется, что выросшее за время независимости поколение активнее, предприимчивее, продвинутее прежних. Хозяева просторных кабинетов на Печерских холмах предпочитают не замечать, как деградируют их помощники, неспособные не только подготовить нормативно-правовой акт, но даже набрать его без грамматических ошибок. Большинство из них не понимают, что в отличие от предвыборных агиток и магистерских работ на соискание степени MBA, аналитические документы, разрабатываемые при формировании и реализации государственной политики:

– имеют прикладной, ориентированный на конкретные задачи характер, и их успех измеряется решением проблемы, а не похвалой начальства или подачкой спонсоров;

– требуют специфических знаний, с которыми у «новой генерации» служащих «не сложилось». Двухнедельных стажировок или сдачи магистерских в американских университетах явно недостаточно для комплексного использования методов государственного управления, энергетики, математики, экономики, права, социологии, психологии и других наук.

Служащие самых высоких рангов почти не скрывают, что в свободное от работы время занимаются бизнесом. Что неудивительно, ведь даже Президент не видит отличий между предпринимательством и государственным управлением. По его словам: «Человек из реального сектора, который имеет опыт создания большого количества рабочих мест, будучи крупным налогоплательщиком, внедряющим новые технологии, может приходить на государственную службу и продемонстрировать реальные достижения». Главе страны, похоже, невдомёк, что целью государственного управления не является получение прибыли, а государственная политика – не состязание за власть и ресурсы. Следствиями такого менеджеристского подхода стали:

– массовые сокращения служащих 3…6 категорий, отвечавших за подготовку проектов решений и их экономическое обоснование, не увеличившие отдачу, поскольку не сопровождалось определением необходимости и направлений изменения функций и компетенций, форм и методов управления. Снятие у оставшихся чиновников премий и надбавок за интенсивность работы, выслугу лет, наличие научных степеней и учёных званий, обусловившее отток профессионалов с государственной службы;

– неприкрытое «кумовство» и «перетягивание кадров» (ротация руководителей государственного и частного секторов); взаимосвязанность капитала и власти, превращающая капитал на власть, а власть – в капитал;

– назначения на коррупционно опасные посты людей «не из системы», не имеющих опыта работы на государственной службе, слабо понимающих, что происходит, и потому не препятствующих «налаженным» схемам, удовлетворяющихся поверхностным анализом проблемы, а иногда и заказывающих подготовку рекомендаций, скрывающих риски принятия конъюнктурных или поддерживаемых заинтересованными группами властных решений;

– увольнение сотен чиновников под предлогом «очищения власти» с заменой их политиками, разворовывавшими Украину до прихода к власти «попередников», а также невостребованными в своих странах иностранцами, легко сменившими гражданство ради денег международных спекулянтов вроде Джорджа Сороса;

– назначения руководителями органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию политики в секторах реальной экономики, банкиров и менеджеров без отраслевых знаний и опыта работы в промышленности. Как заявил один из украинских бизнесменов: «Это банкиры-лузеры, которые в своей профессиональной деятельности оказались неудачниками и решили поправить свое положение во власти… Они вообще не понимают, что такое промышленность… Своих схем придумать не могут. Они пытаются использовать старые схемы по выводу денег из экономики, но экономика уже сдыхает. Что это мне напоминает? Есть уже умирающее животное, на котором сидят паразиты. И наше правительство бегает и отгоняет докторов, санэпидемстанцию, и говорит: «Нельзя их трогать, это же инвесторы, это же правила игры, мы не можем их менять!»;

– преклонение перед «международными экспертами», многие из которых не в состоянии найти нашу страну на карте; отстранение от власти и средств массовой информации украинской интеллектуальной элиты;

– рост закрытости и непрозрачности государственного аппарата, ликвидация под предлогом реорганизации общественных советов, сопровождаемая обвинениями представителей гражданского общества в непрофессионализме, несмотря на отсутствие опыта работы в руководимой сфере у самих политиков.

Все нынешние чиновники высокого ранга чего-то да стоят в своих областях – банковском и кондитерском деле, истории и режиссуре, международных финансах и экономической теории. Но, будучи, как правило, малокомпетентными в управляемой ими сфере, они (в полном соответствии с законом Даннинга – Крюгера) склонны переоценивать собственные умения, неспособны признавать высокий уровень знаний и умений у других и не осознают глубину своей некомпетентности.

Новонабранные представители их кадровых служб заявляют, что конкурентоспособными нынешних служащих «делают не специальные знания (!), а набор личностных качеств: ответственность, трудолюбие и желание работать, навыки коммуникации, нацеленность на результат, умение работать в команде». Может быть, от их дубовых столов и виднее, но, поверьте, не могут быть «продвинутее» советских инженеров (отличавших, кстати, Бабеля от Бебеля и Гоголя от Гегеля) магистры технического вуза, неспособные без калькулятора разделить 10 на 100. Или выпускники так называемого Национального университета Государственной налоговой службы Украины, уверенные, что добавление четвертого нолика делает из тысячи миллион. Или «магистранты» американских университетов, не прослушавшие ни одной лекции.

Не обладая глубокими знаниями (успешно замененными «умением работать в команде»), нынешние управленцы нередко не знают, что происходит внутри руководимых ими организаций, и становятся заложниками информации, предоставляемой им подчиненными – полуграмотными выпускниками частных вузов. Неудивительно, что в таких условиях фактическими лидерами украинского государства стали политики, свободные от какой-либо ответственности за принимаемые решения. Вместе с ними в управление страной были привнесены ментальность временщиков, технология «заметания следов», оправдание собственных провалов форс-мажорными обстоятельствами и происками «попередников».

Засилье в элите страны менеджеров-политиков, не имеющих профессионального опыта и знаний, на фоне «заботливо» навязанного нам двухуровневого высшего образования привело к оттоку квалифицированных кадров из вузов и появлению в стране избытка специалистов «очень средней руки», подготовленных по устаревшим и далеким от украинских реалий западным методикам. Как летчики в 1941-м: лишь взлет и посадка.

И в управлении, и в бизнесе факты все чаще стали подменяться домыслами, научный подход – имитацией, а эффективность и результативность – политической целесообразностью. Чего только стоит признание автора действующей редакции Энергетической стратегии Украины: «У нас не было прогнозных данных по экономике и отрасли, поэтому мы выдумали эти цифры сами».

Дилетантизм и меркантильные интересы как прошлых, так и нынешних чиновников нанёсли Украине не меньший ущерб, чем военные действия на востоке страны. И не будь последних, «камикадзе» из правительства давно указали бы на дверь (возможно, что и камеры). К сожалению, в украинском обществе пока не сформировалось понимание, что банкиры и кондитеры, писатели и историки неспособны профессионально формировать и реализовывать государственную политику.

Так или иначе, необходимо признать следующее.

  1. В Украине отсутствует разграничение между политикой и администрированием. «Чужой» государственный служащий может быть уволен в любой момент и без каких бы то ни было оснований. Назначение и продвижение сотрудников происходит на основе личных связей и симпатий, а не из-за наличия необходимых умений и навыков.
  2. Несмотря на все более высокую стоимость содержания государственных институтов и растущее влияние служащих на разные сферы социально-экономической жизни, органы исполнительной власти не выполняют свои основные функции, занимаясь в основном решением административных и хозяйственных вопросов (управление персоналом, имуществом, финансами). Часть центральных органов исполнительной власти не подчинена правительству, в результате чего оно лишено возможности формировать политику в сфере полномочий таких институтов. В то же время, Кабинет Министров имеет возможность вмешиваться в деятельность независимых регуляторов, что также недопустимо.
  3. Из-за слияния функций государственные институты, обязанные лишь реализовывать политику, занимаются ее формированием. С другой стороны, министерства, вместо формирования политики, занимаются внешним администрированием: выдачей лицензий, разрешений и т. п. Результатом этого является как некачественное администрирование, так и неэффективная политика.
  4. Из-за отсутствия четкой системы планирования программные документы, в частности государственные и местные бюджеты, программа деятельности Кабинета Министров, государственные целевые программы, планы законопроектной работы не согласуются между собой. Это не позволяет силам, которые завоевали власть на выборах, реализовывать выбранный курс действий, а гражданам, представителям бизнеса и инвесторам – понимать политику правительства и перспективы развития страны.
  5. Существующие процедуры принятия решений не обеспечивают их надлежащее качество. Кабинет Министров не применяет в полном объеме процедуры политики, а большинство государственных служащих не способны их реализовать. Практикуемые подходы предусматривают лишь подготовку и юридическое оформление проекта нормативно-правового акта, считаемого последним этапом реализации государственной политики. При этом анализ эффективности принимаемых решений ограничивается описанием ожидаемых выгод и затрат без количественных расчетов, а риски потерь для отдельных групп населения и бизнеса, необходимость значительных (то есть затратных) административных и антикоррупционных усилий не принимаются во внимание. Особенно это касается регулирования цен и тарифов, налогов и пошлин.
  6. Властные решения не являются наилучшими и не согласуются с другими. Растет число безграмотных, фрагментарных, противоречивых и необеспеченных ресурсами нормативно-правовых актов. Практика протокольных и иных «поручений» премьер-министра – вице-премьерам, вице-премьеров – министрам, руководителям служб и агентств, при выполнении которых не соблюдаются процедуры выработки политики, делает невозможной планомерную работу правительства и центральных органов исполнительной власти.
  7. Существующая система контроля предусматривает только проверку исполнительской дисциплины и законности расходования средств и позволяет оценить эффективность и результативность политики, совершенствовать и корректировать курс действий правительства.
  8. Ошибочное представление, что любые проблемы можно решить принятием закона или созданием нового органа, порождает нереалистичные ожидания. Когда же очевидным становится отсутствие ожидаемых результатов, его списывают на то, что «у нас законы не действуют», или «работают только те законы, которые кому-то выгодны».
  9. В выработке государственной политики участвуют не все заинтересованные стороны и не те, кого затрагивает проблема и кто может влиять на ее решение. Общественность может принять участие в обсуждении государственной политики (как правило, формальное) лишь после подготовки решения, оформленного в виде нормативно-правового акта.
  10. Институтам гражданского общества непонятен способ внесения проблем в повестку дня и то, каким образом оценивают и выбирают варианты их решения. Правительство никогда не объясняет, какую проблему оно намерено решить, какие варианты рассматривались, и почему принято то или иное решение. Поэтому реакция общественности сводится к выражению ею недовольства властью, обвинениям в закрытости и коррумпированности. Отсутствие четких и понятных процедур принятия решений и предоставления услуг создает условия для их свободной трактовки чиновниками, злоупотреблений и коррупции. Отсутствие инструментов обжалования гражданами таких решений не позволяет остановить или повлиять на действия, имеющие признаки коррупционных.

Если нынешняя государственная элита действительно хочет решить перечисленные проблемы, ей необходимо:

  1. Перераспределение полномочий. Правительство должно превратиться из административно-политического в исполнительный орган, ответственный за формирование и реализацию государственной политики как курса действий, выбранного для решения общественных проблем. Для этого следует:

– чётко определить основные задачи и полномочия Кабинета Министров; его отношения с другими органами государственной власти, прежде всего Президентом и Верховной Радой Украины;

– закрепить за правительством, другими центральными органами исполнительной власти право передавать/делегировать часть своих полномочий другим институтам;

– децентрализовать полномочия Кабинета Министров, передав административные функции органам исполнительной власти низших уровней;

– передать часть полномочий органам местного самоуправления с закреплением ответственности за принимаемые ими решения;

– установить перечень учредительных, кадровых и контрольных полномочий Кабинета Министров Украины по отношению к другим органам исполнительной власти.

  1. Отделение функций формирования политики и контроля ее выполнения от функции реализации политики. С этой целью:

– лишить функций по формированию политики и нормативно-правовому регулированию службы, агентства, другие органы власти, в том числе Секретариат Кабинета Министров, основными задачами которого должны стать организационное обеспечение деятельности правительства, координация политики, определение перечня проблем повестки дня, установление соответствия процедур подготовки решений и мониторинг выполнения решений процедурного характера;

– разграничить политические и административные функции в министерствах. Стандартизировать их структуру и закрепить за правительственными органами в системе соответствующих министерств административные функции, связанные с отношениями с конкретными физическими и юридическими лицами;

– институционально выделить службы, агентства, другие органы исполнительной власти, осуществляющие реализацию политики, администрирование государственных программ и предоставление услуг;

– разработать четкие и понятные процедуры принятия решений, ограничив поле их свободной трактовки, что предоставит гражданам возможность остановить или повлиять на действия, имеющие признаки коррупционных.

  1. Институционализация анализа политики. С этой целью следует определить требования к профессиональной подготовке исполнителей анализа политики, разработать полноценную магистерскую программу по государственной политике (наподобие программ MPP в университетах Запада) для подготовки заказчиков анализа и аналитиков политики, создать соответствующий учебный центр, и ввести:

– персональную ответственность руководителей за формальные консультации с общественностью перед принятием решений, при мониторинге и оценивании политики, а также за сокрытие рисков и угроз принятия конъюнктурных или поддерживаемых группами специальных интересов решений;

– полный цикл анализа политики:

при определении концептуальных основ государственной политики, приоритетов и направлений социально-экономического развития;

при установлении последовательности действий, выборе наилучших путей, механизмов и инструментов решения проблемы, проведении реформ;

при разработке государственных и других целевых программ;

при анализе результативности регуляторных актов;

– аудит выполнения (performance auditing), предполагающий анализ результативности, эффективности и экономичности использования общественных ресурсов при выполнении бюджетных программ;

– механизмы мониторинга и контроля результативности и эффективности политики, в частности оценивания политики и программ.

  1. Определение государственной службы институтом предоставления услуг населению. При этом следует:

– разработать четкие и понятные правила, нормативы и процедуры предоставления услуг;

– сделать невозможным: существование необоснованных услуг и их «дробление» на отдельные платные услуги; перекладывание обязанностей административных органов по сбору справок, согласований на граждан; принуждение граждан к получению сопутствующих платных услуг или уплате «добровольных взносов»;

– уменьшить необоснованно высокие размеры платы за отдельные виды услуг и сократить необоснованно большие сроки их предоставления;

– обеспечить доступ граждан к информации, необходимой для получения услуг;

– гарантировать беспристрастное и объективное рассмотрение жалоб.

  1. Обеспечение профессионализма и политической нейтральности государственной службы. Для этого необходимо:

– четко разграничить политические должности, должности государственной и патронатной служб;

– ввести поступление на государственную службу только по результатам открытого конкурсного отбора;

– обязать назначаемых руководителей органов государственной власти и местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций, а также лиц соответствующего кадрового резерва проходить повышение квалификации в учебных заведениях системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления;

– исключить возможность увольнения государственных служащих по политическим причинам;

– приблизить оплату труда государственных служащих до уровня таковой в частном секторе, уменьшив её зависимость от воли руководителя органа исполнительной власти;

– восстановить тренинговые программы по повышению профессиональной способности служащих (в частности тех, кто принял присягу в 2014-2015 годах) по вопросам анализа политики;

– ввести обязательное и систематическое повышение квалификации всех государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления.

До выполнения этих рекомендаций действия «слуг» украинского народа будут напоминать анекдот:

Уважаемые пассажиры! Мы приветствуем вас на борту нашего авиалайнера! Первый тост командира корабля – за ваш комфорт и безопасность…

Статья опубликована в журнале «Терминал»  №40 (782) от 05.10.2015

Оформить подписку на «Терминал»

Автор:

(Всего статей: 524)

Заместитель директора по специальным проектамСвязаться с автором

Если вы нашли в статье ошибку, выделите ее,
нажмите Ctrl+Enter и предложите исправление

РЕКЛАМА

РЕКЛАМА

РЕКЛАМА

  • You need to upgrade your Flash Player
  • You need to upgrade your Flash Player
  • You need to upgrade your Flash Player
  • You need to upgrade your Flash Player
  • You need to upgrade your Flash Player

Дискуссия

Архивы

РЕКЛАМА

Использование материалов «http://oilreview.kiev.ua» разрешается при условии ссылки на «Терминал».

Для интернет-изданий обязательна прямая, открытая для поисковых систем, гиперссылка в первом абзаце на конкретный материал.


Please leave this field empty.

Ваши Имя Фамилия (обязательно):

Ваш контактный телефон:

Ваш E-Mail (обязательно):

Ваше сообщение:

Исправить это! :)

Ошибка:

Как правильно: