Обнародованный 14 марта план действий Кабинета Министров на 2016 г. удивил разве что датой опубликования – за две недели до конца первого квартала. Можно было, конечно, допустить, что за два года украинские министры поднакопили опыта и овладели знаниями, ранее у них не замеченными. Но этого не произошло. План, представленный как средоточие «понятных для каждого» 379 «очень конкретных, предметных задач», на поверку оказался привычным набором «повышений эффективности», «продолжений реализации», «привлечений средств», «усилений эффективности», «обеспечений развития», не предусматривающих решения существующих проблем.

Даже не очень хорошего английского достаточно, чтобы осилить он-лайн курс планирования, предлагаемый сотнями учебных заведений Запада. Другое дело, что, в соответствии с принципом Даннинга – Крюгера, руководители исполнительной власти не осознают собственной некомпетентности в этом вопросе и не способны воспользоваться знаниями других. Но даже им должно быть заметно, что государственное управление в Украине реализуется сегодня через раздачу поручений. Количество совещаний с участием министров, их заместителей и руководителей профильных подразделений зашкаливает. Вместо решения актуальных проблем чиновники заняты подготовкой презентаций о надуманных достижениях и короткими перебежками между заседаниями.

Исчезла превентивная политика, когда, анализируя и прогнозируя развитие ситуации, органы власти начинают действовать до возникновения кризиса. Усилился также «эффект запаздывания» в формировании повестки дня и политики в целом. Властные решения принимаются без предварительной оценки их результативности и эффективности, в ручном режиме, под давлением «общественности» или групп интересов, на основе неполной, противоречивой и тенденциозно подобранной информации. Все больше времени уходит на локальные задачи, возникающие при изменении политической среды, и все меньше – на обязательные консультации. При этом в силу разных причин (некомпетентность, отсутствие опыта, нехватка ресурсов, административное давление) «на потом» (то есть «на никогда») откладывается решение значимых для общества проблем. Основными критериями, определяющими, будет ли тот или иной орган власти заниматься решением проблемы, стали не важность и актуальность, а политическая целесообразность и личная заинтересованность.

Но если власть будет и дальше игнорировать недовольство общества, запаздывать с действиями, неправильно выбирать инструменты политики, даже небольшие проблемы могут приобрести угрожающие масштабы.

Единственным инструментом, способным обезопасить Украину от нежелательных изменений, является планирование, позволяющее разрабатывать и принимать властные решения, направленные на реализацию согласованных действий по достижению желаемого будущего. Оно состоит в получении ответов на три вопроса: каково нынешнее состояние объекта планирования; чего он стремится достичь; как объекту планирования оттуда, где он есть, попасть туда, куда он хочет.

Анализ 300-страничного плана действий правительства на 2016 г. свидетельствует, что правительство, представляя себе, где оно находится (поручик, молчать!) и куда намерено попасть, не в состоянии ответить на третий вопрос. Составители «энергетической» части документа, по меньшей мере:

• не разбираются в терминологии планирования, путают цели и задачи, индикаторы и результаты выполнения задач;
• намерены «делать все» и «строить на века»;
• уверены, что внешняя среда и сам объект планирования по-прежнему неизменны;
• разрабатывают программу действий, исходя лишь из внутренних возможностей;
• считают решения органов власти заведомо квалифицированными и отражающими интересы общества;
• думают, что объект планирования неизменен и четко определен (то есть известно, какие действия можно применить и как он будет реагировать);
• считают, что одно лишь наличие нормативно-правового документа автоматически решит проблему;
• полагают, что объект автоматически выполняет все решения субъекта (то есть неконтролируемые субъектом процессы функционирования объекта отсутствуют).

Между тем, следует исходить из того, что:

• у объекта планирования существуют в том числе «собственные интересы», конкурирующие с таковыми в других сферах деятельности;
• правительство не является единственным источником управленческих решений: существуют группы специальных интересов, имеющих альтернативные центры управления;
• наличие даже самого хорошего закона не гарантирует решения проблемы;
• между интересами правительства и общества существуют значительные разногласия.

Авторы «энергетической» части плана работы правительства запамятовали, что цель – это результат, а не процесс. Не «развитие системного подхода», «повышение эффективности» или «продолжение реализации», а конечный итог, доступный для проверки исполнения. Согласитесь, сложно понять, что понимается под «запуском полноценной реформы рынка электроэнергии», если критерии такой «полноценности» (да и самой «реформы») неизвестны.

Как и цель, задача – это промежуточное достижение, формулируемое так, чтобы можно  было обеспечить:

• легкость понимания и отображение желаемых достижений, а не способов реализации плана (Specific);
• возможность объективной проверки наличия изменений (Measurable);
• соответствие имеющимся ресурсам (Available);
• практичность, действительную важность для управления (Relevant);
• отслеживание реализации с желаемой частотой в течение определенного времени (Time-bound). 

Но приведенным критериям (англ. SMART – аббревиатура от Specific, Measurable, Available, Relevant, Time-bound) в «энергетической» части плана соответствует лишь 2 из 49 заданий. К тому же, одно подразумевает выполнение «до конца 2018 г.», что ставит под вопрос целесо­образность его включения в анализируемый документ.

План-2016 пестрит реформированиями, усовершенствованиями, улучшениями, усилениями, развитиями, оптимизациями, продолжением реализации и созданием необходимых условий, хотя по таким индикаторам невозможно отследить изменения. Сомнительными представляются задания по «существенному снижению», «постепенному увеличению», обеспечению «справедливой оплаты» и «роста потенциала», особенно если не определены конкретные сроки их исполнения (15 пунктов плана). Странно выглядит привязка выполнения, как минимум, 21 задания (43%) к результатам голосования за правительственные законопроекты в Верховной Раде. Ведь если у субъекта планирования отсутствуют ресурсы, необходимые для достижения цели, он не имеет права включать в документ соответствующие задания.

Фактически, обнародованный план работы доказывает, что планирование в нашей стране отождествляется с подготовкой документа как конечного продукта, нежизнеспособного из-за формального подхода, ненадлежащего консультирования и отсутствия механизмов, стимулирующих инициаторов к его реализации. Такой вывод подтверждается наличием в энергетическом блоке, самое меньшее, 67% заданий, перенесенных в него из невыполненных ранее планов.

Ситуацию, конечно, нужно менять, если бы не:

• отсутствие навыков планирования работы у руководителей исполнительной власти. Лишь этим можно объяснить тот факт, что критериям SMART соответствует лишь 4% задач, поставленных экономическим блоком правительства на 2016 г.;
• раздача поручений вместо управления на основе прогнозирования, планирования, мониторинга и оценки политики. По мнению авторов плана, «переход на стратегическое планирование развития отрасли» состоит не в отказе от реактивной политики, а в «одобрении до 1 сентября Кабинетом Министров Энергетической стратегии Украины до 2035 года» (похоже, Минэнергоугля намерено разработать ее снова);
• недостаточное разграничение политических и административных функций, из-за которого правительство занимается не формированием государственной политики, а решением административных и хозяйственных вопросов. Например, по плану-2016 Мин­энергоугля намерено вести «рациональную и безопасную эксплуатацию энергоблоков АЭС» (причем до 30 июня текущего года), «развивать отечественные составляющие ядерно-топливного цикла» и даже продавать углеводороды, уголь и продукты их переработки;
• отсутствие системы планирования, из-за чего основополагающие документы, в том числе государственные и местные бюджеты, программа деятельности Кабинета Министров, государственные целевые программы не согласуются между собой. Несложно заметить, что планы Минэнергоугля по «реформированию системы налогообложения газодобывающей отрасли», мягко говоря, расходятся с намерением Минфина любым путем увеличить доходную часть бюджета;
• несовершенные процедуры принятия решений, ограничивающиеся подготовкой и юридическим оформлением проекта нормативно-правового акта, подписание которого считается завершающим этапом реализации государственной политики. Так, подачей проекта документа или его подписанием заканчивается решение 41 из 49 «энергетических» задач на нынешний год. При этом игнорируются этапы анализа внутренней и внешней среды, проведения консультаций, мониторинга и оценки политики;
• взаимное несоответствие целей, задач и инструментов их достижения, ресурсов, продуктов и результатов политики. Отметим, что увеличение добычи урана вряд ли станет прямым следствием принятия Государственной целевой программы развития атомной промышленности на 2016-2020 гг., а «согласование землеустроительной документации» не обязательно приведет к «существенному сокращению затрат на хранение отработанного ядерного топлива». Точно так же «реализация нефти, угля и продуктов их переработки на биржевых аукционах» не гарантирует установления рыночных цен на них, а подписание соглашений об интерконнекторах (то есть обмене информацией) никак не способно увеличить реверсные поставки газа;
• недостаточное информационно-аналитическое обеспечение органов власти; как следствие – проектирование политики на основе интуитивных представлений и предположений, а также «европейского опыта», которым обычно принято прикрывать свою несостоятельность.

И тогда все получается, как в анекдоте.

Есть у меня один чудесный план. Но чтобы его реализовать, мне нужен другой план, которого пока нет. Но в планах есть…

Источник: «Терминал» №12 (806) от 21 марта 2016 г.

Оформить подписку на издание

Обнародованный План действий Кабинета Министров Украины на 2016 год отражает нынешний вектор развития энергосектора страны. Под «внедрением новых моделей рынка» предусмотрено лишь увеличение доли атомной генерации и ряд мер, направленных на реконструкцию рынка тепловой энергии с акцентом на энергосберегающие технологии.

Об этом в комментарии «Терминалу» рассказал директор проектов по возобновляемой энергетике НТЦ «Психея», вице-президент Всемирной ветроэнергетической ассоциации Андрей Конеченков.

Как отметил эксперт, раздел Плана «Энергетическая независимость» входит в противоречие с, принятым этим же Кабмином 1 октября 2014 года, «Национальным планом действий по возобновляемой энергетике на период до 2020 года», согласно которому Украина взяла обязательства перед Европейским Энергетическим Сообществом достичь не менее 11% доли возобновляемых источников энергии (ВИЭ) к 2020 году в конечном энергопотреблении.

«Для выполнения поставленных целей к концу 2020 года необходимо ввести 5500 МВт мощностей для производства «зеленой» электроэнергии, без учета больших ГЭС. На сегодняшний день выполнение обязательств практически провалено», — подчеркнул А. Конеченков.

Также, по его словам, перечень задач по использованию ВИЭ в энергетике, представленный в Плане действий КМУ на 2016 год, никак не связан с развитием электрогенерации за счет ВИЭ. В Плане КМУ упоминаются лишь тепловые насосы и частные домохозяйства. Отнесение тепловых насосов к оборудованию, работающему за счет ВИЭ, исключительно при условии положительного баланса энергозатрат, является верным, но речь идет только о рынке тепла, а не о производстве «зеленой» электроэнергии.

Как отметил эксперт, приветствуя в целом норму Закона о введении «зеленого» тарифа для частных домохозяйств, использующих солнечные или малые ветроустановки, эксперты Украинской ветроэнергетической ассоциации (УВЭА) и других профильных ассоциаций неоднократно подымали вопрос о необходимости введения единого тарифа.

«Существующая сегодня проблема использования ВИЭ в домашних хозяйствах – различная система учета и различные тарифы для ветра и солнца. Для того чтобы в домашних хозяйствах развивалась «зеленая» электроэнергетика, необходимо внести изменение в действующее законодательство и ввести для всех ВИЭ единый тариф и единую систему учета. Такой подход упростит работу национальному регулятору – НКРЭКУ, и сделает ВИЭ экономически привлекательными для домашних хозяйств. В опубликованном плане не предусмотрено решение существующей проблемы, взамен предлагается лишь «возможность установления электроустановок на территории всего домохозяйства». Что дает такая «возможность» непонятно, создается впечатление, что авторы лишь пытаются подменить понятия, не решая проблемы», — сетует вице-президент Всемирной ветроэнергетической ассоциации.

Как утверждает А. Конеченков, принятие Плана действий КМУ на 2016 год в существующей редакции ставит под угрозу как выполнение Национального плана действий по ВИЭ, так и в целом развитие сектора ВИЭ Украинской электроэнергетики. Основные проблемы, связанные с развитием «зеленой» электроэнергии в Плане вообще не рассматриваются. В первую очередь – упрощение выдачи Технических условий для объектов возобновляемой энергетики и создания системы прогнозирования выработки электроэнергии на ВЭС и СЭС. Законопроект КМУ «О рынке электрической энергии» предусматривает обязательство по возмещению производителями электрической энергии по «зеленому» тарифу за отклонения фактических объемов отпуска электрической энергии от суточных графиков отпуска электроэнергии на сутки вперед.

«Отсутствие решения данного вопроса со стороны государства приведет к полной остановке инвестиций в сектор ВИЭ и, соответственно, невыполнению Национального плана по ВИЭ до 2020 года», — заключил эксперт.

По мнению исполнительного директора Центра Глобалистики «Стратегия XXI» Андрея Чубика, в энергетике планы Кабинета Министров Украины амбициозны, достаточно подробно прописаны, со сроками и ответственными министерствами. Однако гарантий выполнения этих планов нет, поскольку отсутствует центральный орган в виде соответствующего вице-премьер-министра с определенными полномочиями.

«Считаю, что удастся провести закон об электроэнергии. Хотя, подзаконные акты могут разрабатывать гораздо дольше, чем указано», — отметил он.

В то же время, по словам эксперта слишком слабо прописано обязательство в сфере энергоэффективности — только наработки на уровне министерство — Кабмин, тогда как для запуска фонда энергоэффективности необходимо немедленно взяться за энергоаудит, счетчики и создание условий обеспечения работы компаниям по принципу ЭСКО — возврат вложенного по экономии финансовых ресурсов.