Про головне в роботі антимонопольного відомства, розробку «Національної стратегії розвитку конкуренції» та інші питання захисту конкуренції на внутрішньому ринку розповів голова Антимонопольного комітету України Юрій Терентьєв.
– АМКУ відведена роль потужного інструменту захисту економічної конкуренції. Наскільки ця роль відповідає реаліям? Які основні складнощі маємо на цьому напрямі, зокрема в енергетиці?
– Існування Антимонопольного комітету України (далі – Комітет) передбачено Конституцією України. Є Закон «Про захист економічної конкуренції», в якому йдеться саме про це. Ми не замінюємо органів державної влади, завданням яких є розробка програм економічного розвитку, зростання конкурентного середовища у відповідних галузях, постійний моніторинг цієї проблематики. Ми повинні займатися переважно правозастосуванням. На превеликий жаль, у порівнянні з конкурентними відомствами інших країн, які існують у сталому розвиненому інформаційному середовищі, де належна статистична інформація з діяльності ринку є наявною i достовірною, де ринки зрілі і менш схильні до різких коливань, наша діяльність є складнішою. Адже ми змушені самостійно напрацьовувати всю інформаційну базу щодо стану ринків і конкуренції на них. Все для того, щоб розуміти і робити пріоритетними найважливіші проблеми та найефективніше реагувати на них. Якщо говорити про різні ринки та їх проблематику, то серед них є такі, які мають найбільшу питому вагу і значення. Досить давно в діяльності Антимонопольного комітету пріоритетне місце вже традиційно займають енергетичні ринки.
Якщо проаналізувати діяльність Комітету протягом тривалого періоду, то можна визнати, що ми у своєму правозастосуванні іноді заходили на територію інших відомств (захист прав споживачів, регулятор). Статистика надходження заяв про порушення щорічно складає майже 6,5 тисяч, кількість прийнятих нами рішень – близько 2,5 тисяч. Утім, така статистика не є оптимальною, оскільки, з одного боку, вона свідчить про довіру до Антимонопольного комітету як до відомства, здатного вирішувати певні проблеми конкретних суб’єктів господарювання чи фізичних осіб, а з іншого, якщо порівнювати АМКУ з іноземними відомствами, то вони приймають щороку не більше ста рішень. Така велика кількість прийнятих нами рішень фактично свідчить про те, що у своїй роботі Комітет, як інструмент конкурентного правозастосування, дуже часто покликаний вирішувати проблеми, які знаходяться в компетенції інших державних органів. Якщо у скаргах людей, що звертаються до АМКУ, ми бачимо порушення в діяльності підприємств-монополістів (особливо в регіонах), то розпочинаємо відповідні справи. Для більш ефективного реагування на подібні порушення ми відпрацьовуємо інструменти чіткішого розмежування повноважень з відповідними державними органами (НКРЕКП, ДСПП) через підписання меморандумів.
Інший напрям – це комунікація з населенням, суб’єктами господарювання щодо того, з якими саме проблемами необхідно звертатися до Антимонопольного комітету, а які вирішувати з залученням інших державних органів.
– Тобто проблема – у відсутності чіткого розмежування компетенцій?
– Розмежування є. Але історично склалося так, що коли, наприклад, підприємство-монополіст вчинило певні дії, які фізична особа або суб’єкт господарювання вважає порушенням, вони скаржаться до Антимонопольного комітету. Відповідно до закону і загальних принципів реагування на звернення громадян, коли територіальне управління або центральний апарат вбачає у зазначених діях зловживання монопольним становищем, то порушують справу, проводять розслідування, виносять рішення. На це йде час. Але аналізуючи статистику по таких рішеннях, ми бачимо, що суттєва частина з них знаходиться на межі з повноваженнями інших державних органів.
Некоректно говорити, що АМКУ не повинен займатися справами на регульованих ринках. Ми дивимося на діяльність і обленерго, і газорозподільчих компаній, але розглядаємо їх не з точки зору проблем конкретного споживача, а більш системно.
Можна вважати, що якщо скарги направляють до АМКУ, а не до НКРЕКП, ДСПП – то це завдяки тому, що Антимонопольному комітету довіряють. Але органи державної влади мають працювати в межах своєї компетенції, і вони повинні діяти ефективно як система. І ще ефективніше та оперативніше було б, щоб питання, які знаходяться на межі компетенції з ДСПП чи НКРЕКП, вирішували саме вони. Адже розслідування Комітету триває щонайменше шість місяців. За цей період порушені права суб’єкта господарювання можна було б відновити дієвішим способом.
– Чи не позначається негативно така кількість справ на якості результатів розгляду?
– Серед порушень найбільш питому вагу мають зловживання монопольним становищем (795 рішень минулого року), антиконкурентні дії органів влади (610 рішень). Дуже часто антиконкурентні дії органів влади пов’язані з іншими порушеннями, коли суб’єкт зловживає монопольним становищем через певні дії органів державної влади, які створюють передумови такого порушення.
– Іноді рішення АМКУ роками оскаржують у судах, і оштрафована компанія встигає передати власність іншим юридичним особам, оголосивши себе банкрутом. Як уникнути такої практики?
– Це велика проблема, пов’язана з неефективним процесом стягнення штрафів, у тому вигляді, в якому це зараз передбачено чинним законодавством. Наразі суб’єкт має два місяці на оскарження рішення Антимонопольного комітету в судах трьох інстанцій. Якщо суб’єкт програє, то Комітет повинен звертатися до суду щодо стягнення штрафу і судитися знову, аби стягнути штраф. Ця система є надзвичайно неефективною, і в Законопроекті №6723, який зараз розглядається в парламенті, передбачено надання рішенню Антимонопольного комітету статусу виконавчого документу. Тобто якщо суб’єкт оскаржив рішення АМКУ, він має на це право, але якщо рішення Комітету судом не скасовано, то ми не повинні знову судитися, аби суб’єкт не зловживав своїми процесуальними правами, перешкоджаючи Комітету стягнути штраф. Рішення АМКУ, якому нададуть статус виконавчого документу, буде прямувати до виконавчої служби. Це має скоротити терміни виконання рішення Комітету принаймні вдвічі.
Також у перспективі є запровадження додаткової відповідальності для засновників та керівників у разі доведення підконтрольних компаній-відповідачів, на яких органами АМКУ було накладено штрафи, до банкрутства (неплатоспроможності) з метою уникнення сплати накладених штрафів. Класичним прикладом такої ситуації є зміна однієї літери в назві юридичної особи однієї з відомих мереж АЗС, що вчинила порушення законодавства про захист економічної конкуренції, вдавшись до антиконкурентних узгоджених дій.
Ще однією цікавою новацією Законопроекту №6723 є норма, яка передбачає таке: якщо винесено рішення і визначено штраф, то суб’єкт має можливість протягом двох місяців самостійно його сплатити і при цьому матиме право на зменшення його розміру на 50%. Для нас головне – не насичувати бюджет штрафами, а робити так, аби суб’єкти припиняли протиправну економічну діяльність і відновлювали порушену ситуацію на відповідних ринках.
Зараз ми приділяємо велику увагу тому, аби формувалась якісна прецедентна база рішень Антимонопольного комітету як колегіального органу та база судових ухвал з оскарження наших рішень.
Сподіваюся, що ця наша робота призведе до того, що судова практика буде сталою, зрозумілою і передбачуваною, а суб’єкти матимуть більше мотивації, якщо знатимуть позицію судів з визнання правомірності рішень АМКУ у відповідних випадках. Не треба гратися з Комітетом у кількарічні оскарження, а краще сплатити певний обмежений розмір штрафу, відновити порушену ситуацію на ринках і працювати далі у нормальному режимі.
– Причина небажання суб’єктів господарювання сплачувати штраф не може полягати у завеликому розмірі штрафу?
– Якщо порівнювати розмір штрафів, передбачених нашим законом з країнами Європейського Союзу, то можна дійти висновку, що в нас діє одна й та сама норма. Розмір штрафу може складати до 10% товарообігу за минулий рік. Якщо ознайомитись з практикою правозастосування, то по таких рішеннях, як зловживання монопольним становищем, середній розмір штрафу коливається в діапазоні від 0,2 до 1,5% річного товарообігу. У своєму правозастосуванні ми прагнемо в першу чергу чітко наслідувати європейську практику, оскільки це є не лише нашим бажанням щодо якості рішень, а також і вимогою до Угоди про асоціацію, в якій є розділ, присвячений конкуренції. Там зокрема передбачено, що сторони (ЄС і Україна) визнають необхідність захисту конкуренції. Україна гарантує існування незалежного органу, який відповідає за захист конкуренції. У своєму правозастосуванні ми будемо наближатися до практики Європейського Союзу, тому в діях і у своїй вторинній нормативній базі ми безумовно беремо до уваги і прецеденти, і вторинне законодавство, розроблене в ЄС.
– Вторинне антимонопольне законодавство України потребує суттєвого доопрацювання, чи воно вже є оптимальним?
– Зараз ми впроваджуємо низку нормативних актів, аби дати більшу ясність суб’єктам щодо дозволеної і недозволеної поведінки. Найбільшу увагу ми приділяємо розробці вторинної нормативної бази стосовно контролю за концентраціями. Ця функція АМКУ є класичною, заради якої конкурентні відомства в усьому світі і створювались. У різних країнах діють різні режими щодо дозволу на концентрацію – коли дозвіл не потрібен, або як в Україні, коли отримання дозволу на концентрацію необхідне. Тому саме в цій сфері йде розробка основного масиву нормативної бази. Але ця нормативна база реально стосується не лише питань контролю за концентраціями – вона стосується визначення ринків, домінуючого становища, штрафів, вертикальних та горизонтальних відносин, тобто вона може потім застосовуватись і до розслідувань конкретних порушень.
– Чи можна прискорити розвиток економічної конкуренції в Україні і як?
– Класичні економісти казали про те, що є ефективні ринки, є природна рівновага, яка складається на певних ринках. В Україні є багато ринків, де ми не відстаємо, принаймні коли мова йде про споживчі товари – і за ціновими ознаками, і за наявністю товару. Але є й інший стан речей. Конкуренція може бути обмежена кількома факторами. У конкурентному праві ми говоримо про бар’єри доступу до відповідних ринків, коли ринок є закритим – конкуренція зазвичай є обмеженою. Говорячи про адвокатування конкуренції, треба враховувати, що мова йде передусім про зниження й ліквідацію бар’єрів доступу на ринок.
Наприклад, закон може передбачати, що лише державні підприємства можуть займатися певною діяльністю. Приклад законодавчого обмеження – «Укрзалізниця»: у законі йдеться про те, що рухомий склад (вагони) можуть бути приватними, а тягловий склад (локомотиви) – лише від «Укрзалізниці». Угодою про асоціацію передбачено, що локомотиви також можуть бути приватними. Ці законодавчі обмеження повинні бути скасовані, щоб дозволити новим суб’єктам увійти на цей ринок.
Бар’єром для доступу може бути необхідність придбати ліцензію, яка може коштувати 1 млн або 10 млн грн. Таким бар’єром є також необхідність інвестувати в інфраструктуру. Тобто розвивати конкуренцію можна через зняття бар’єрів. Примусово пришвидшити конкуренцію неможливо.
Питання зростання економічної конкуренції має вирішуватися системно не тільки Антимонопольним комітетом, оскільки ми маємо досить обмежені можливості. Ми можемо ідентифікувати, які бар’єри існують; у разі, якщо вони створені штучно, наприклад, через антиконкурентні дії або зловживання монопольним становищем, ми можемо змусити знищити ці бар’єри. Але якщо вони існують внаслідок певних законодавчих вимог чи регуляторного режиму, то ми маємо право лише надавати рекомендації органам державної влади, робити пропозиції Кабінету Міністрів. Таку роботу ми здійснюємо.
З іншого боку, відомий прецедент нашої діяльності з адвокатування конкуренції – це комплексне дослідження енергетики. Системно проаналізувавши проблематику, яка була на енергоринках, Комітет надав рекомендації основним гравцям – це регулятор, Міністерство енергетики і вугільної промисловості України, ДП «Енергоринок» – для системного виправлення ситуації.
Перспективи розвитку добросовісної конкуренції є великими. Наразі ми розробляємо разом із Світовим банком документ, який умовно називається «Національною стратегією розвитку конкуренції», направлений на те, щоб оптимізувати роботу з залученням всіх органів державної влади та системно відпрацьовувати бар’єри доступу на ринки і проблеми, які існують на них. Наша мета полягає в тому, аби добросовісна конкуренція – як на загальнонаціональних, так і на регіональних ринках – пришвидшувалась.
. . .
Повну версію інтерв’ю читайте у часописі TerminaL.
З питань передплати або придбання номеру (електронна, друкована форма) звертайтесь за телефоном (+38 044) 263-68-39 або по email: terminal.psychea@gmail.com
Інтерв’ю Олеся Натха
