Без отделения политики от ее реализации решить проблему захвата регуляторов невозможно.
Ценоустановление на рынке предусматривает наличие четкой, ясной и прозрачной методологии, которую разрабатывают органы управления. Как мы будем устанавливать цену – это вопрос прежде всего политический. Регулятор должен обеспечить лишь реализацию этой методологии. О том, какова ситуация с регуляторами в Украине, «Терминалу» рассказал Николай Бараш, заслуженный юрист Украины, советник адвокатского объединения «Сергей Козьяков и Партнеры».
«Терминал»: В чем состоит функция регулятора?
Современная модель рыночного регулирования появилась как попытка решить проблему управленческого дуализма, когда орган власти вырабатывал соответствующую политику, а потом старался подогнать под нее результаты подотчетных предприятий. То есть и орган власти, и предприятия, и потребители, и общество в целом становились заложниками возможных неточностей, а то и ошибок в реализации политэкономических решений. Именно поэтому в современной модели регулятор должен отвечать за две вещи: цену и доступ к ресурсу, доступ на рынок. Оценивать регулирующий субъект необходимо по эффективности решения именно этих вещей.
Первое: нужен ответ на вопрос, какова цена. Ее адекватность возможностям предложения, потребностям спроса, стимулирующее развитие для рынка. Перед регулятором стоит триединая задача: интересы государства, интересы потребителя и интересы производителя. Поддерживать цену он должен исходя из этого триединого компромисса.
Второе, что он должен обеспечивать – это максимальное открытие рынка для захода туда всех желающих, кто более-менее соответствует этим требованиям рынка. Независимый регулятор, по большому счету, отвечает только за эти вещи. И решая их эффективно, он сможет на монополизированном рынке создать квазирыночную среду, в условиях которой конкуренция «разорвет» все неэффективности рынка.
«Терминал»: Как помочь регулятору решить эту задачу?
Регулятор должен обеспечить эффективное установление некой компромиссной цены по известной и прозрачной методологии с точки зрения интересов трех групп интересов: государственных, потребительских и производительных. У нас, собственно говоря, за исключением примитивного подхода «затраты плюс» нет пока ни одной методики!
«Терминал»: То есть начинать надо с методологии?
Мы наконец должны реально понять, что властный дуализм, когда отраслевое министерство отвечает за политику и результаты, а вместе с тем регулирует конкретных субъектов хозяйствования, привел к необходимости разделения: на управление и регулирование. Управление в смысле реализации политики и регулирование – решение важнейших вопросов практической деятельности конкретных субъектов хозяйствования.
Национальные регуляторы, выполняя квазиконкурентную функцию, отвечают за два параметра: за цену и за доступ всех желающих. Последнее создает необходимую конкурентную среду. Адекватная цена обеспечит функционирование этой конкурентной среды. Но механизм установления цены должны быть прозрачным и экономически эффективным.
Например, цена в этой стране будет, скажем, на электроэнергию устанавливаться по принципу «затраты плюс». Не проблема. И тогда я четко понимаю: буду накручивать затраты, инвестиционную составляющую, пытаться максимально надавить на регулятор, чтобы цена росла. Каждый будет получать «свою» цену.
Или же мы отбрасываем это и выходим на так называемые среднеотраслевые методы регулирования – «метод ценовой шапки». Классический метод, который, наоборот, идет по пути выявления субъектов, которые работают по экономически обоснованным ценам, и на их базе считается среднеотраслевая, которая закладывается в цену на 3-5 лет. И в индивидуальном порядке разбираемся, где слишком дорого или слишком дешево. Тогда я снижаю затраты, наращиваю прибыль, занимаюсь модернизацией и развитием производства. А через пару итераций общество получает существенное снижение цены товара.
«Терминал»: Если говорить о рынке нефтепродуктов, то здесь широко используются европейские котировки.
Если бы на рынке нефтепродуктов было сказано следующее: «Ребята, цены не могут быть выше, чем Platts плюс розница ($180)». Так и было когда-то. И это могла быть максимальная цена. Здесь тоже появляются зазоры. Можно было сказать: «Ребята, Platts минус, условно говоря, логистика. Логистику тогда досчитываете. И это максимальная цена, максимальный индикатор». Это регулирование ушло.
У нас же появились доходы розничных торговцев по $300-400/т, в то время как в Европе – и 150, и 130, и 110 евро/т. То есть вместо 180-долларовой маржи появилась трехсотдолларовая и более, когда сотни долларов как «премию» кладут в карман с каждой тонны. Это результат полного отсутствия регуляторного влияния государства на рынок нефтепродуктов.
«Терминал»: «Прозрачность» – это принцип, как его реализовать?
Прозрачность должна начинаться с четкого определения места институции в государственном механизме реализации социально-экономической политики государства. НКРЭКУ создана 20 лет назад, а надлежащий закон не принят до сих пор. И так практически по всем регуляторам. А в транспорте Минифраструктуры вот уже 16 лет временно совмещает функции регулятора! Нужно решить проблему эффективности работы регуляторов. Они должны четко понимать свои место и задачи.
В классическом случае, когда мы выделяем в отдельную институцию для регулирования, они, как правило, выполняют функцию заменителя конкуренции.
Вторую часть функции – прежде всего, полноценную реализацию экономической политики, должны реализовать другие органы – органы управления. Тогда вероятность «захвата регулятора объектом регулирования» будет сведена к минимуму.
Стоит также отметить, что ценоустановление предусматривает наличие четкой, ясной и прозрачной методологии, которую разрабатывают органы управления. Как мы будем устанавливать цену – это вопрос, конечно же, политический. Регулятор должен обеспечить реализацию этой методологии.
Допустим, нужно заниматься инновацией электротехнических активов. Это означает, что Министерство энергетики вместе с Министерством экономики говорит: «Инвестиционная составляющая будет такая-то, планы такие-то, ответственность за их невыполнение такая-то». Теперь, когда на политическом уровне принято решение, за реализацию инвестиционной составляющей отвечает НКРЭКУ. И если завтра не выполняется инвестпрограма, послезавтра эти деньги отбираются. Возвращается жесткость регулирования, возвращаются ответственность и прозрачность.
«Терминал»: Кто должен разрабатывать эти методологии и методики?
Сейчас вроде бы от этого умыли руки все. И НКРЭКУ сейчас действует так, как оно действует. Но, по идее, Минэнергоугля, Минэкономики и Минрегионстрой и другие должны были решить эту проблему. Однако она не решена, и решать ее они, похоже, не собираются. Во всяком случае, я об этом не слышал, у нас же дерегуляция.
«Терминал»: А что сделать, чтобы они все же захотели ее решать?
Опять же, возвращаемся к главному. Регуляторы выполняют техническую функцию по расчету цены и борьбе со всевозможными барьерами, мешающими входу новых участников на рынок. У них очень ограниченная функция, все остальное на них нельзя складывать, это функции экономической политики.
Полностью прочитать интервью Вы сможете в №27 журнала «Терминал» от 4 июля 2016 года.
