В Украине не обеспечено эффективное администрирование акцизного налога, что влечет за собой убытки государственного бюджета.
30 сентября текущего года Счетная палата опубликовала «Отчет о результатах проверки обоснованности планирования и результативности контроля над полнотой начисления и своевременностью поступлений акцизного налога с бензина моторного для автомобилей» от 9 июня текущего года. В документе отмечается, что акцизный налог является одним из немногих рычагов влияния государства на экономические и социальные процессы, происходящие в обществе, а также важным источником наполнения государственного бюджета. Однако эксперты Счетной палаты заключают: в течение 2013-2014 гг. государственные органы не обеспечили осуществление эффективного контроля над объемами производства бензина для автомобилей, а также импортом этой продукции, которая является объектом налогообложения акцизным налогом, а также над полнотой и своевременностью поступления этого налога в специальный фонд государственного бюджета Украины.
По информации Счетной палаты Украины, в странах ЕС доля акцизного налога с бензина моторного в налоговых поступлениях бюджета составляет в среднем 7%, в Украине – 2,5 %.
Эксперты этого государственного органа отмечают также, что в течение 2013-2014 гг. в Украине ставки на бензин не менялись и в среднем в 1,8 раза меньше минимального уровня ставок, введенных Директивой Совета ЕС №2003/96/ЕС от 27.10.2003 г. «О реструктуризации системы Сообщества по налогообложению продуктов энергии и электроэнергии». Таким образом, дальнейшее увеличение ставок акцизного налога с бензина для автомобилей соответствует евроинтеграционному курсу Украины, который, в частности, предусматривает постепенное приближение ставок акцизного налога к существующим в странах ЕС. Однако, поскольку акцизный налог с бензина для автомобилей напрямую влияет на его конечную стоимость, то повышение указанных ставок, по убеждению представителей Счетной палаты, должно учитывать уровень покупательной способности населения Украины, который в разы ниже европейского.
Отметим, что помимо несоответствия ставок акцизного налога в Украине европейскому уровню в нашей стране, к сожалению, ярко прослеживается проблема с его уплатой.
Так, за последние пять лет на украинском рынке наблюдается значительное уменьшение доли производимых в Украине нефтепродуктов, в том числе и бензинов. Если в 2011-м более 56% внутреннего спроса на бензин удовлетворялось за счет продукции украинских нефтеперерабатывающих заводов, то в 2014 г. этот показатель упал до 24%. Сегодня зависимость Украины от импорта нефтепродуктов из других стран, в частности стран Таможенного союза, стала критической. Вместе с тем, украинский рынок нефтепродуктов характеризуется большими объемами нелегальных потоков продукции низкого качества, из которой не уплачиваются должным образом налоги, в том числе и акцизный.
По оценкам директора специальных проектов НТЦ «Психея» Геннадия Рябцева, в 2014 г. статистические расхождения по производству, импорту, экспорту и потреблению светлых нефтепродуктов в нашей стране составили 25%. По итогам 2015-го этот процент возрастет. Такая картина свидетельствует о том, что четвертая часть нефтепродуктов в Украине имеет непонятное происхождение и качество.
«Четверть всего объема рынка нефтепродуктов идет фактически бесконтрольно в баки автомобилей украинских граждан», – утверждает эксперт.
По его словам, такая ситуация сложилась из-за деструктивной политики государственной власти в данном сегменте (недофинансирование государственных проверок, мораторий на проверки субъектов хозяйственной деятельности, налоговая политика), что привело к высокой степени тенизации рынка и создала проблему качества.
В свою очередь, в Счетной палате подчеркивают: такая ситуация связана прежде всего с неэффективным администрированием акцизного налога, отсутствием действенного государственного контроля над качеством автомобильного бензина в Украине, а также несовершенным законодательством в указанной сфере.
Справка:
Отношения, возникающие в сфере взимания акцизного налога, регулирует Налоговый кодекс Украины. К плательщикам акцизного налога относятся лица, которые производят подакцизные товары на таможенной территории Украины, в том числе из давальческого сырья, а также субъекты хозяйствования, которые ввозят подакцизные товары на таможенную территорию Украины.
Налоговым кодексом установлены ставки акцизного налога на нефтепродукты, сжиженный газ, вещества, используемые как компоненты моторного топлива, топливо моторное альтернативное.
В течение 2013-2014 гг. ставки акцизного налога на бензины моторные не изменялись и составили: на бензины авиационные – EUR30/т, на все другие бензины моторные (далее – бензин для автомобилей) – EUR198/т. Временно, до 1 января 2015 г., было установлено льготную ставку акцизного налога на топливо моторное альтернативное в размере EUR99 /т. Наличие льготы в налогообложении топлива моторного альтернативного имело целью стимулировать его производство.
Бюджетным кодексом было определено, что к источникам формирования специального фонда государственного бюджета Украины в части доходов относятся, в частности, акцизный налог с произведенных в Украине подакцизных товаров в части нефтепродуктов и акцизный налог с ввезенных на таможенную территорию нашей страны подакцизных товаров в части нефтепродуктов.
Контроль над взиманием акцизного налога с произведенных в Украине подакцизных товаров отнесен к полномочиям ГНС Украины и Государственной таможенной службы Украины.
В своем отчете аудиторы Счетной палаты сделали такие весьма неутешительные для Украины выводы:
За последние два года производство в Украине бензинов моторных для автомобилей сократилось более чем на 34% (с 1 015 тыс. т в 2013 г. до 666 тыс. т в 2014-м), в результате чего доля импорта этой продукции в наполнении внутреннего рынка выросла с 63% (1 761 тыс. т) в 2013-м до 76 % (2 073 тыс. т) в 2014 г. Таким образом, в настоящее время зависимость Украины от импорта нефтепродуктов из других стран стала критической. При этом доля акцизного налога с бензина моторного для автомобилей в общей структуре налоговых поступлений в государственный бюджет выросла с 2% в 2013 году (5,2 млрд грн) до 2,9 % в 2014 году (7,7 млрд грн). Однако такое увеличение поступлений налога происходило преимущественно за счет роста обменного курса евро, согласно которому устанавливаются его ставки.
Недостаточный уровень взаимодействия между ГФС, Минэнергоуглепрома, Минприроды, МВД и другими государственными органами при осуществлении контроля над ввозом бензина для автомобилей на таможенную территорию Украины, добычей нефти и газового конденсата, производством компонентов моторного топлива альтернативного, а также отсутствие действенного государственного контроля над качеством автомобильного бензина создают риски реализации на рынке нелегально произведенного, а также импортированного, контрафактного и некачественного бензина. Кроме того, с такой реализации не уплачиваются должным образом налоги, предусмотренные Налоговым кодексом Украины, в том числе и акцизный налог.
По расчетам аудиторов Счетной палаты, объемы потребления бензина для автомобилей в Украине (в 2013 г. – 3 985 тыс. т, в 2014 г. – 3 166 тыс. т) превышали объемы легального производства (с учетом остатков на начало и конец отчетного периода) и импорта этой продукции в 2013 г. – более чем на 1 390 тыс. т, в 2014-м – на 463 тыс. т. Иначе говоря, операции по реализации незаконно ввезенного на таможенную территорию Украины и нелегально произведенного бензина моторного для автомобилей составляли: в 2013 г. – 35-38 %, в 2014-м – 15-20% от общего объема потребления этой продукции. Как результат, потери специального фонда государственного бюджета от недопоступления акцизного налога с бензина моторного для автомобилей расчетно составили в 2013 г. – около 3,2 млрд грн, в 2014-м – 1,9 млрд грн.
В течение 2013-2014 г. нормативно-правовое регулирование вопросов налогообложения акцизным налогом бензина моторного для автомобилей было несогласованным и несовершенным. Налоговым кодексом Украины и другими законодательными актами не предполагалось применения специальных инструментов государственного контроля над производством и оборотом бензина моторного для автомобилей, которые применяются к другим подакцизным товарам, например таких, как акцизные склады. Это создавало риски уклонения субъектов хозяйствования от уплаты акцизного налога с бензина для автомобилей и затрудняло осуществление контроля над полнотой поступлений этого налога в государственный бюджет.
Постановление Кабинета Министров Украины от 16 февраля 2011 г. №106 «Некоторые вопросы ведения учета налогов и сборов (обязательных платежей) и других доходов бюджета», Классификация доходов бюджета, утвержденная приказом Минфина от 14 января 2011 г. №11 «О бюджетной классификации», и Классификатор видов поступлений бюджета, контролируемых таможенными органами, утвержденный приказом Минфина от 20 сентября 2012-го № 011 «Об утверждении ведомственных классификаторов информации по вопросам государственного таможенного дела, которые используются в процессе оформления таможенных деклараций», не согласованы между собой, а также с Налоговым кодексом Украины относительно применяемых терминов в части определения названий кодов бюджетной классификации и вида налоговых поступлений, в том числе бензина моторного для автомобилей, при поступлении акцизного налога в государственный бюджет. В результате этого снижается уровень достоверности учета операций с нефтепродуктами, в том числе с бензином моторным для автомобилей.
Отдельные нормативно-правовые акты по вопросам администрирования акцизного налога содержат ссылки на центральные органы исполнительной власти, которые прекратили свою деятельность в связи с административной реформой. В частности, это касается:
– Налогового и Таможенного кодексов Украины в части ссылки на центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализацию государственной налоговой и таможенной политики, органы доходов и сборов;
– Приложения к постановлению Кабинета Министров Украины от 16 февраля 2011 г. №106 «Некоторые вопросы ведения учета налогов и сборов (обязательных платежей) и других доходов бюджета» в части ссылки на ДНС и Государственную таможенную службу.
Центральными органами исполнительной власти не обеспечено разработку и утверждение ряда нормативных актов в соответствии с требованиями постановления Кабинета Министров Украины от 1 августа 2013 г. №927 «Об утверждении Технического регламента о требованиях к автомобильным бензинам, дизельному, судовым и котельным топливам». В результате этого мониторинг качества топлива, в том числе автомобильного бензина, в нашей стране не осуществляется. В частности:
– Министерство экологии и Минэнергоуглепром не обеспечили утверждения Порядка взаимодействия между Министерством экологии и природных ресурсов Украины и Министерством энергетики и угольной промышленности Украины во время проведения проверок соответствия показателей качества и безопасности автомобильных бензинов, дизельного, судовых и котельных топлив Техническому регламенту;
– Минэнергоуглепром не обеспечил утверждения Порядка определения испытательных лабораторий. Установлено, что в течение июля-декабря 2014-го Минэнергоуглепром разработал и утвердил своими приказами семь временных порядков определения испытательных лабораторий качества бензинов и топлива (дизельного, судового и котельного), однако все они не прошли процедуры государственной регистрации в Минюсте и были отменены;
– Минэнергоугенпром, Министерство экономического развития и Государственная экологическая инспекция не обеспечили разработку и внедрение, начиная с 2014 г., системы мониторинга качества топлива в Украине.
Министерство финансов не обеспечило надлежащего прогнозирования и планирования поступлений акцизного налога с бензина моторного для автомобилей. В частности, министерство осуществляет прогнозирование поступлений акцизного налога с бензинов по методикам, утвержденным приказом Минфина от 24 декабря 2010 г. №646, без учета того, что законодательством предусмотрены различные ставки акцизного налога на отдельные виды бензинов. Кроме того, указанный распорядительный документ не согласуется с Классификацией доходов бюджета, утвержденной приказом Минфина от 14 января 2011 г. №11, которым предусмотрено поступление в государственный бюджет акцизного налога с бензина моторного для автомобилей. Доведение Минфином на 2013 г. к ГНС и Гостаможслужбе и на 2014 г. к Миндоходов индикативных показателей по поступлению в специальный фонд государственного бюджета Украины акцизного налога осуществлялось согласно приложению 1 к закону о государственном бюджете Украины на 2013-2014 гг. обобщенно, а не в разрезе отдельных групп подакцизных товаров. Следовательно, при отсутствии плановых показателей на соответствующий год проанализировать состояние выполнения органами государственной фискальной службы (контролирующими органами) плана поступлений акцизного налога с бензина моторного для автомобилей невозможно. Вместе с тем, в 2013-2014 гг. ГФС (Миндоходов, ГНС, Гостаможслужба) не обеспечено достижение прогнозных показателей поступлений акцизного налога с бензина моторного для автомобилей в государственный бюджет (в общей сумме более 3,5 млрд грн), рассчитанных Минфином при составлении проектов законов о государственном бюджете Украины на 2013-2014 гг. ГНС (до 20 марта 2013 г.), Миндоходов (с 20 марта 2013 г.), ГФС (с 17 июля 2014 г.) при пассивном участии со стороны Минфина не обеспечили в исследованном периоде создания эффективной системы контроля над взиманием акцизного налога с бензина моторного для автомобилей.
Органами государственной фискальной службы (контролирующими органами) не обеспечено проведение системной работы по выявлению и постановке на учет тех субъектов хозяйствования, которые могут быть задействованы в незаконных схемах производства или реализации бензина моторного для автомобилей. Так, в течение исследованного периода осуществлялись мероприятия по выявлению неучтенных плательщиков акцизного налога только в спиртовой отрасли – в частности, по производителям компонента моторного топлива альтернативного, которые не имели необходимых лицензий и/или уклонялись от надлежащего учета изготовленной продукции. При этом работа по другим направлениям, в том числе в части проверки (мониторинга) субъектов хозяйствования, которые являются владельцами технических условий на производство нефтепродуктов (в том числе бензина для автомобилей), с целью выявления фактов производства ними бензина моторного, не проводилась. Кроме того, ГФС (Миндоходов) не обеспечено надлежащего информационного обмена с Госстатом, в результате чего имеют место разногласия их данных по количеству производителей и импортеров бензина моторного для автомобилей, а также объемов импорта этой продукции.
Почти вся сумма доначисленного органами государственной фискальной службы (контролирующими органами) по результатам контрольно-проверочной работы акцизного налога с бензина моторного для автомобилей (включая штрафные санкции) оспаривается плательщиками этого налога в судебном и административном порядке, а в специальный фонд государственного бюджета уплачено лишь 0,02% платежей, доначисленных контролирующими органами в 2013-2014 гг.
Установлено, что таможенными органами Миндоходов (Гостаможслужбы) в 2013 г. не обеспечено необходимого таможенного контроля, в результате чего незаконный ввоз на таможенную территорию нашей страны бензина моторного для автомобилей приобрел угрожающие для экономики Украины масштабы, что стало основным фактором формирования нелегального рынка этой продукции. Например, в 2013 г. таможенными органами установлены факты незаконного ввоза на таможенную территорию Украины 3,8 т автомобильного топлива (бензина моторного для автомобилей и дизельного топлива) общей стоимостью 36 тыс. грн. В то же время, по данным «Укрзализныци», в 2013 г. на территорию нашей страны было ввезено железнодорожным транспортом 2 362,9 тыс. т бензина моторного для автомобилей, тогда как, по информации ГФС, осуществлено таможенное оформление 1 760,9 тыс. т этой продукции, что на 602 тыс. т меньше, чем было ввезено железнодорожным транспортом. Это привело к потерям государственного бюджета от недопоступления таможенных платежей, в том числе акцизного налога.
Сокращение налогового долга по акцизному налогу с бензина моторного для автомобилей в течение 2013-2014 гг. почти в пять раз произошло не благодаря эффективному выполнению полномочий органами ГФС (Миндоходов, Государственной налоговой службы), а лишь за счет списания в 2013 г. около 76% (197,8 млн грн) налогового долга, который был на начало 2013-го, и предоставления рассрочки (отсрочки) сумм налогового долга, в том числе и новообразованного, в сумме 103,3 млн грн. Кроме того, в период 2013-2014 гг. была предоставлена рассрочка денежных обязательств по акцизному налогу с бензина моторного для автомобилей на общую сумму 248 млн грн.
В течение исследованного периода ГФС (Миндоходов) была проведена одна проверка территориальных органов по вопросам полноты начисления и уплаты акцизного налога, результаты которой показали недостаточный контроль в этой сфере и низкое качество проверок территориальных органов. Нужно сказать, что по результатам проведенных Счетной палатой проверок четырех территориальных органов ГФС выявлены расхождения в данных центрального аппарата ГФС и трех ее территориальных органов по объемам импорта бензина моторного для автомобилей в 2013-2014 гг., что свидетельствует об отсутствии надлежащего уровня взаимодействия центрального аппарата ГФС с ее территориальными органами.
ГФС (Миндоходов, ГНС) не обеспечено надлежащей координации работы государственных органов в сфере контроля над производством, импортом и оборотом бензина моторного для автомобилей и других нефтепродуктов, в результате чего контрольные мероприятия в этой сфере проводились бессистемно, что негативно влияло на их результативность. В частности, ГФС (Миндоходов, ГНС) не инициировано разработку нормативных актов или распорядительных документов, направленных на урегулирование процедур и механизмов осуществление взаимодействия ГФС (Миндоходов) с администрацией Госпогранслужбы, Минэнергоуглепромом, МВД, Антимонопольным комитетом и другими государственными органами при осуществлении контроля по производству, обороту и реализации нефтепродуктов, в том числе бензина моторного для автомобилей.
Таким образом, из-за халатности государственных органов, к обязанностям которых относится контроль над поступлением в бюджет акцизного налога, страдает в конечном счете потребитель. Мало того, что ему продают некачественное топливо, от чего опустошается его кошелек, он еще и недополучает от государства те социально-экономические блага, которые могли быть ему обеспечены в случае прозрачного, 100%-го поступления акцизного налога в бюждет.
Остается надеяться, что выводы Счетной палаты по этому вопросу не будут обойдены вниманием управленцев, и все ошибки в ближайшее время будут исправлены.
Источник: «Терминал» №47 (789) от 23 ноября 2015 г.
