Обновленный Министерством финансов Налоговый кодекс не способен стать трамплином для развития страны.
В отличие от проформы, то есть формально выполненного условия или действия, реформой называют изменения в какой-либо сфере, не затрагивающие ее функциональных основ, или законодательные преобразования, проводимые властью по необходимости. Конечная цель любой реформы – укрепление государственных основ, не всегда улучшающее уровень жизни или сокращающее государственные расходы. Соответствуют ли этому определению изменения в Налоговом кодексе, предлагаемые Министерством финансов Украины?
Образцовым примером нормативно-правового акта, обеспечившим кардинальные преобразования в налоговой сфере, является «Органический закон Грузии об экономической свободе (Акт экономической свободы Грузии)», принятый 5 июля 2011 г. Этот закон, вступивший в силу 31 декабря 2013 г., состоит всего из пяти статей, четыре из которых являются содержательными, а пятая регулирует порядок вступления закона в силу.
Статья 1 устанавливает перечень общегосударственных налогов Грузии и определяет порядок введения новых налогов только путем государственного референдума, назначаемого правительством. Текстом закона, принятого в 2011 г., предусмотрено пять общегосударственных налогов и сделана оговорка о допустимости местного налога на имущество. Ставки налогов устанавливаются Налоговым кодексом Грузии. Статья содержит положение о допустимости временного (на срок до трех лет) увеличения налоговой нагрузки решением парламента, без проведения референдума (в случае форс-мажорных обстоятельств общенационального масштаба).
Статья 2 устанавливает ограничения на макроэкономические показатели государства и порядок их коррекции в случае отклонений. В частности, величина консолидированного бюджета страны не должна превышать 30% от ВВП, дефицит консолидированного бюджета – 3%, суверенный долг – 60% от ВВП. При несоблюдении этих показателей в очередном финансовом году статья предписывает правительству возврат в пределы установленных ограничений на протяжении не более чем двух лет.
Статья 3 провозглашает государственный бюджет единым получателем налоговых поступлений и источником финансирования государственных расходов. Таким образом, запрещается создание внебюджетных государственных фондов, увеличивавших фактическую налоговую нагрузку и затруднявших финансовый учет, а также планирование налоговых поступлений, исходя из потребностей государства в тех или иных расходах.
Статья 4 уравнивает в экономических правах резидентов и нерезидентов, устанавливает свободу проведения денежных операций, открытия банковских счетов, любых видов движения денежных средств по счетам и обмена валют. Устанавливаются беспрепятственный ввоз и вывоз денежных средств через границу, также гарантируется свобода движения капитала.
Поскольку Акт экономической свободы является органическим законом, то любые противоречащие ему нормативно-правовые акты и в том числе действия власти могут быть отменены в порядке судебного надзора.
Странно, что при таком количестве «варягов» в украинском правительстве опыт Грузии по совершенствованию собственной системы налогообложения был полностью проигнорирован. Вместо пяти страничек Акта экономической свободы Украины Национальному совету реформ был представлен 700-страничный (!) документ, являющийся не более чем откорректированным вариантом старого Налогового кодекса Украины, который весьма сложно назвать реформаторским, а тем более – революционным.
Для него по-прежнему все так же характерны:
- бессистемность, громоздкость, запутанность;
- написание под давлением текущих обязательств, лоббизма, без соответствующего экономического обоснования и анализа последствий предлагаемых изменений;
- ориентация на наполнение бюджета любой ценой, превалирование фискальной и практическое отсутствие стимулирующей функции государства, несоразмерность взимаемых налогов доходам украинских налогоплательщиков;
- отсутствие законодательного урегулирования ответственности налогоплательщиков и должностных лиц за невыполнение требований законодательства страны;
- формирование налогов и сборов не от объекта налогообложения, а от направления их использования;
- сохранение множества внебюджетных фондов целевого назначения;
- решение возникающих проблем исключительно административным путем.
Хотя Украина тонет в проблемах фиктивного начисления налога на прибыль, неудовлетворительного администрирования акциза и НДС, разработка «революционных» экономических документов была сведена к искусственному объединению действующих актов. Вместо кардинального сокращения количества норм за счет их упорядочивания и унификации, страна вновь получила несуразный проект, сверстанный неизвестными авторами (явно не бесплатно), и очередное противостояние между депутатами, Министерством финансов Украины и предпринимателями.
Хотя обновленный документ должен был стать трамплином для развития страны и граждан Украины, его проект по-прежнему выглядит Налоговым кодексом для Министерства финансов, фискальной службы и Международного валютного фонда, завернутым в десяток красивых фантиков.
1. Бизнес получит выгоды от макроэкономического эффекта налоговой реформы:
- реформа поможет стабилизировать макроэкономическую среду, позволит бизнесу уверенно планировать и осуществлять инвестиции;
- реформа также стабилизирует государственные финансы, поможет правительству придерживаться выбранного курса и избегать неожиданных изменений или повышений в налогообложении;
- реформа будет означать, что поддержка МВФ будет продолжаться и в дальнейшем; это обеспечит уверенность в том, что государство будет способно финансировать дефицит платежного баланса и поддерживать стабильность валюты.
2. Мы сделаем бизнес-среду более благоприятной для конкуренции, чем ранее:
- реформа создаст больше пространства для ведения бизнеса благодаря содействию честной конкуренции;
- будут устранены определенные исторические налоговые преференции, несправедливо завышавшие уровень налоговой нагрузки в отдельных сферах экономики;
- реформа обеспечит больше условий для равной конкуренции путем устранения возможностей для злоупотребления статусом «частного предпринимателя» отдельными субъектами хозяйственных отношений, из-за которого доля налогов у других субъектов оказывалась выше, чем должна быть;
- административная нагрузка на бизнес будет снижена, благодаря чему сократятся расходы на его ведение.
3. Мы значительно снизим самое существенное налоговое бремя (налоги на фонд заработной платы) и сделаем Украину конкурентоспособной с другими странами Центральной и Восточной Европы:
- благодаря налоговой реформе наемный труд станет более привлекательным для каждого. Государство будет взимать меньшую долю заработной платы в виде налогов. Бизнес тоже будет платить меньше, зато чистый доход работающих возрастет благодаря вводимым изменениям;
- стоимость привлечения наемных работников существенно снизится. Расходы на уплату единого социального взноса будут снижены почти вдвое – до 20%;
- налоговая социальная льгота будет увеличена вдвое – до размера одной минимальной заработной платы. Люди с очень низкими зарплатными доходами не будут платить налог.
4. Мы введем инвестиционный налоговый кредит для тех, кто осуществляет новые инвестиции в материальные активы в 2016-2018 гг.:
- предприятиям, которые инвестируют в материальные активы, будет разрешено сэкономить до 50% их налоговых обязательств по налогу на прибыль в течение ближайших трех лет;
- размер налогового инвестиционного кредита будет составлять 30% стоимости нового оборудования.
5. Мы облегчим рутинные налоговые процедуры:
- будут упрощены требования к формату налоговых накладных по НДС; незначительные ошибки не будут причиной отказа в налоговом кредите;
- налоговые органы почти не смогут отказать в принятии налоговых деклараций;
- будут введены прозрачные процедуры, обязывающие налоговые органы предоставлять плательщикам данные о полученных от них налогах;
- будут установлены простые и четкие правила о том, что плательщик, действовавший в соответствии с налоговой консультацией, освобождается от штрафов и пени (но не от доначисления);
- будет уменьшен перечень оснований для внеплановых проверок налогоплательщиков. Налоговые органы больше не смогут использовать так называемую «налоговую информацию» (фактически, любую причину) как основание для проведения внеплановой проверки.
6. Мы сделаем процедуры налогового обжалования более честными и прозрачными:
- система административного обжалования будет реформирована таким образом, что будут существовать не два, а только один уровень обжалования в Государственной фискальной службе;
- мы привлечем независимых экспертов к рассмотрению жалоб в пределах административного обжалования существенных налоговых начислений.
7. Мы приблизим украинские налоговые правила к правилам ЕС и ОЭСР:
- определение места поставки услуг и услуг, освобожденных от НДС, будет унифицировано с директивой ЕС;
- правила трансфертного ценообразования еще больше приблизятся к правилам ОЭСР (в части упрощения требований для малого бизнеса и по простым операциям).
- 8. Мы решим основные проблемы налогового законодательства для отдельных отраслей и бизнеса в целом.
В рамках реформы мы устраним отдельные неточности, усложнявшие ведение бизнеса в Украине:
- переплаты по налогу на прибыль предприятий (во всех отраслях): авансовые взносы будут отменены, будет четко определена возможность зачисления любых переплат против текущих налоговых обязательств;
- разногласия между бухгалтерским учетом по международным стандартам и налоговому учету (банковские учреждения): определение резервов для бухгалтерских и налоговых целей будет приведено в соответствие с Международными стандартами бухгалтерского учета и отчетности (IFRS);
- существенное бремя по НДС (экспортеры зерновых культур): отменяется запрет на возмещение НДС;
- рентные платежи (нефтегазовый сектор): предусмотрено снижение ставок в два этапа – в 2016 и 2018 гг.
9. Мы введем двухлетний мораторий на изменение налоговых правил. Мы берем обязательство не изменять новый Налоговый кодекс в течение двух лет, за исключением изменений, которые будут уменьшать налоговое бремя или упрощать налоговые правила.
10. Мы улучшим формулировки налоговых норм ради упрощения жизни бизнесу.
Приведенные выше положения теоретически похожи на некое «дерево целей», то есть минимальную с точки зрения необходимости и достаточности совокупность стратегических целей и соответствующих им задач налоговой реформы. Но так ли это?
Определение терминов «стратегические цели» и «задачи» приведено в разработанных Минэкономики по поручению Кабинета Министров Украины от 5 февраля 2003 г. №1259 Методических рекомендациях по внедрению стратегического планирования в практику центральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними, стратегические цели – это долгосрочные результаты деятельности, которые могут быть достигнуты с учетом существующих внешних условий, ресурсов и потребностей. Стратегические цели формулируются на основе принципов реальности, мотивации, а также ясности, обязательности, согласованности.
В отличие от целей, задачи являются действиями по их достижению и должны соответствовать принципам SMART, то есть быть:
- конкретными (specific) – отражать желаемые достижения, а не способы их реализации;
- измеряемыми (measurable) – должны быть количественно измеряемыми, чтобы оценить их достижения;
- согласованными (area-bound) – не должны противоречить другим задачам;
- достижимыми (realistic) – должны соответствовать имеющимся ресурсам, но не требовать невозможного;
- ограниченными временными рамками (time-bound).
Даже поверхностный анализ свидетельствует, что приведенный Министерством финансов перечень преобразований больше похож на предвыборную агитку, а не на «дерево целей». Это впечатление усиливают:
- слишком большое количество поставленных целей (обычно их формулируют от трех до семи);
- девятикратное упоминание слова «реформа»;
- использование словосочетаний, таких как «более благоприятные условия», «еще более приближенные правила», «почти не смогут отказать», «незначительные ошибки» и тому подобных;
- ссылки на «честность и прозрачность», которые абсолютно не являются критериями оценки государственно-политических решений.
К тому же, чрезвычайно настораживает упоминание «поддержки Международного валютного фонда» как обязательной гарантии способности Украины «финансировать дефицит платежного баланса и поддерживать стабильность валюты».
Чего же не хочет Министерство финансов?
1. Создания условий для развития бизнеса, детенизации и восстановления экономики страны:
- стимулирования создания и обновления основных средств, увеличения оборотных средств субъектов хозяйствования путем перехода к налогообложению распределенной прибыли по ставке 15%;
- снижения стоимости инвестиций благодаря уменьшению ставки налога на добавленную стоимость до 15%;
- уменьшения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда путем снижения единого социального взноса (ЕСВ) до 20%;
- установления общего уровня перераспределения ВВП через бюджет (35…37% от ВВП), что позволяет отказаться от использования схем «оптимизации» уплаты налогов;
- введения бюджетного возмещения в автоматическом режиме для всех сумм налога на добавленную стоимость, подтвержденных Системой электронного администрирования НДС;
- установления моратория на три года по изменению базовых элементов налогов.
2. Повышения реальных доходов населения, увеличения покупательной способности граждан Украины:
- роста чистых доходов на 10% благодаря снижению до 10% ставки НДФЛ, отмены ЕСВ, удерживаемого из заработной платы работников в размере 3,6%;
- увеличения до десяти прожиточных минимумов для нетрудоспособных лиц порога для налогообложения пенсий (сейчас – три минимальных заработных платы);
- удешевления товаров благодаря снижению ставки НДС до 15%;
- трансформации налоговой социальной льготы в усовершенствованную систему налоговых скидок с учетом годовых доходов всех членов семьи.
3. Расширения возможностей для микро- и малого предпринимательства в стране:
- внедрения в Украине системы обложения НДФЛ единоличной деятельности по фиксированной величине в фактические месяцы ее осуществления без необходимости регистрации предпринимательской деятельности;
- установления особенностей налогообложения НДФЛ на общей системе налогообложения, предусматривающих упрощенный учет доходов и расходов по кассовому методу, минимальные требования к первичным документам, возможность амортизации основных средств, перенос убытков на последующие периоды;
- отмены авансовых взносов по результатам деятельности за год;
- предоставления права всем самозанятым лицам самостоятельно определять размер ЕСВ (но не ниже минимального страхового взноса).
4. Превращения системы администрирования в институт предоставления услуг:
- лишения налоговых инспекций функций налогового контроля (аудит на уровне области);
- передачи Министерству финансов Украины всех функций в сфере бюджетно-фискальной политики (нормативное и методологическое обеспечение, анализ и прогноз уплаты налогов, сопровождение баз данных, учет плательщиков и планирование их проверок, отмена решений контролирующих органов);
- создания института налоговых консультантов (помощь в уплате налогов, составлении отчетности, представлении интересов плательщика в суде и налоговых органах).
5. Предотвращения коррупционных проявлений в контролирующих органах:
- введения публичного реестра заявлений на возмещение НДС из бюджета;
- установления очередности по возмещению налога на добавленную стоимость исключительно в порядке поступления заявлений;
- введения запрета проверок правильности ведения бухгалтерского учета, полноты определения финансового результата до налогообложения в соответствии с бухгалтерским учетом и формирования показателей финансовой отчетности;
- перемещения второго уровня апелляций плательщиками решений контролирующих органов в Министерство финансов;
- ликвидации налоговой милиции и создания в составе Министерства финансов Службы финансовых расследований.
Безусловно, в предложенном главным финансовым ведомством страны проекте налоговой реформы есть рациональное зерно. И даже не одно. Однако, в отличие от Акта экономической свободы Грузии, ничего «революционного» разработанный иностранными консультантами документ не содержит. Да и «реформаторским» его назвать трудно. Энциклопедический словарь предлагает для инициируемых изменений другие термины – «усовершенствование» или «модернизация».
А раз так, то совершенно необъяснимым выглядит конфликт, разгорающийся между Министерством финансов и депутатами, зарегистрировавшими в Верховной Раде альтернативный проект обновленного Налогового кодекса. Остается надеяться, что личные амбиции отдельных чиновников не помешают им хладнокровно оценить предложения коллег. Ведь, как бы пафосно это ни прозвучало, на кону – не очередной транш МВФ, а нечто большее.
Источник: «Терминал» №50 (792) от 14 декабря 2015 г.
